Analýza návrhu regulace lobbistických aktivit

Bc. Michal Sejkora

Úvod

V dnešních demokraciích je lobbing považován za legální činnost artikulace celospolečenských zájmů. „Společenské okolí, jednotlivci, různé skupiny, organizace...vznášejí v souladu se svými potřebami a zájmy vůči politickému systému a jeho rozhodovacímu subsystému určité nároky a požadavky“ (Brokl 1997: 15). V tomto kontextu jde o jev, který je s demokracií neodmyslitelně spjatý. Na druhou stranu se však vždy utváří také prostor pro vznik potencionálního korupčního jednání, které následně negativně ovlivní veškeré lobbistické aktivity. I přesto, že jsme byli v historii svědci několika zajímavých lobbistických kauz[1], chybí v České republice jakákoli právní úprava. Aby se Česká republika (dále již ČR) vymanila ze „spárů“ negativních lobbistických struktur, je nutné vytvořit určitý druh úpravy.

Hlavním cílem celé práce je tedy analyzovat možnou regulaci lobbingu v ČR. Pokusíme se nastínit, dle autorova názoru, nejlepší cestu na úpravu lobbingu, což bude základním pilířem pro transparentnější rozhodování v legislativních i exekutivních kruzích nejen na celostátní úrovni.

Následující práce bude sledovat velmi jednoduchou strukturu, která zajistí logické uspořádání kapitol. Zaprvé je nutné si ukázat základní teoretické[2] poznatky o lobbingu. Po teoretickém úvodu navážeme empirickými příklady regulace ve vybraných zemích, z nichž bychom si měli vzít „know-how“. „Je nutné si uvědomit, že pokud se objevují jakákoli pravidla upravující jednání lobbistů, není cílem tyto aktivity omezovat. Naopak, jak bylo již uvedeno výše, hlavním cílem je vymezit tuto aktivitu jako legální činnost, kterou mohou vykonávat všichni, kdo se budou danými pravidly řídit“ (Vymětal 2010: 53).

Pro následující analýzu byly jako primární dokumenty využity zdroje od nevládní organizace Transparency International - Česká republika, která má silné postavení ve zpracování korupční problematiky a lobbingu. Dalším velmi cenným zdrojem byla nejnovější publikace od kolektivu autorů vedených Karlem Müllerem (2010). V neposlední řadě šlo o dokumenty Lobbyismus versus korupce (2005) od Institutu pro kulturu a demokracii (IPEK) a jednotlivé case studies od Parlamentního institutu.

1         Lobbing versus teorie

Abychom byly schopni aplikovat jakýkoli návrh na regulaci lobbingu v praxi, je nutné analyzovat místní prostředí, socioekonomické vazby nebo historii daného státu. V ČR se bohužel korupci dlouhodobě  „daří“. Dle indexu CPI[3] jsme v roce 2010 skončili na 53. místě s celkovou hodnotou 4,6. V rámci Evropské unie je to pak až 21. výsledek. A právě i z tohoto důvodu je nutné zavést řád pro lobbing. „V současné době si občané pod pojmem lobbing nebo lobbování představí činnost, jež se podobá spíše úplatkářství“ (Sejkora 2009: 29), což, dle názoru autora, není vůbec dobrá vizitka pro demokratické hodnoty státu.

Z hlediska teorie lze lobbing rozdělit na dva typy:

1) Pozitivní = nebo-li etický, legitimní, legální, nutný pro samou podstatu liberální demokracie.

2) Negativní = který se „výrazně překrývá s oblastí korupce“ (Rýznar 2001: 41).

Na počátku je tedy důležité si uvědomit, že hlavním cílem je regulovat negativní lobbing, nikoli ten pozitivní. K regulaci ovšem vyvstává spousta dalších otázek[4], které musíme mít neustále na mysli. Jako základ je však nutné si identifikovat čtyři typy otázek: Kdo? Kdy? Jak? Kde?. Pokud si na uvedené otázky správně odpovíme, dostaneme jednoduchý základ pro tvorbu regulační normy. Vznikne nám tím vlastně hlavní linie, kterou je dobré sledovat.

Další důležitý aspekt, který si na samém začátku musíme položit je, zda budeme regulaci vynucovat novou právní normou, nebo vše necháme na "lobbistickém trhu", který se bude regulovat sám. Zde je nutné konstatovat, že po identifikaci klíčových otázek se jedná o druhý nejdůležitější bod v celém teoretickém myšlení a nemůže být v žádném případě opomenut.

ČR by se pomalu měla přibližovat k jasnému rozhodnutí, jak naloží s námi zkoumaným atributem, jež patří k naší demokracii. „Z šetření Factum Invenio z března 2005 jasně vyplývá, že současná veřejnost nemá dostatečné informace o „etickém“ lobbování. To je jeden z důvodů, proč se v ČR lobbing zatím moc nerozšířil“ (Sejkora 2009: 30).

Můžeme se tedy domnívat, že jakýkoli malý krůček ke zdárnému potlačení „neetického“ lobbování, je cesta správný směrem. Ta následně povede k větší konsolidaci demokracie a přiblížení se západoevropským standardů. Není totiž možné se neustále vymlouvat na dědictví předchozích vlád a obtížného řešení vzniklé situace. Vzhledem k historickým zkušenostem a sociálního uvědomění občanů ČR, se autor přiklání k vytvoření nové právní normy, která bude doplněna o některé samoregulační principy. Velmi důležitým aspektem je zásadní zachování co nejjednodušší regulace, která vytvoří základní pilíř etického lobbingu. Dílčí lobbingové „strasti“ by následně mohly být zahrnuty do tzv. samoregulačních principů. Touto kombinací se však bude detailněji zabývat následující kapitola.

2        Úpravy lobbingu v praxi

Jak již bylo v závěru první kapitoly nastíněno, nyní se zaměříme na konkrétní návrhy regulace lobbingu v ČR. Základním výstupem řešení nemá být tvrdá represe, ale nastolení preventivních řešení a transparentního prostředí. Jde o kombinaci obou přístupů - tedy regulační a samoregulační ­- neboť se toto spojení ve vyspělých demokraciích osvědčilo. „Pokud bychom se totiž zaměřili čistě na represivní složku, nevyřešilo by to podstatnou část problému, tedy potřebu trestat a vyhledávat korupční praktiky“ (Sejkora 2009: 49). Samozřejmě musíme brát v potaz jistý zákonný geografický determinismus, avšak autor je přesvědčen o tom, že po úpravě by se výsledná podoba lišila pouze v několika detailech.

V současné době ČR nedisponuje žádnými psanými ani nepsanými pravidly lobbingu. Ten si vlastně „žije“ svým vlastním životem. Pokud tedy chceme, aby jeden ze základních atributů naší demokracie nabyl svého významu, musíme přijmout jistá pravidla hry. Je však nutné vymýšlet vlastní zákon, nebo plně postačí aplikovat (s mírnými úpravami) již existující regulace? Na tuto otázku můžeme nalézt mnoho různých odpovědí. Proč bychom však nemohli aplikovat právní regulace, které ve vyspělých demokraciích fungují?

2.1      Kolébka lobbingu a vznik regulace

Můžeme se však domnívat, že „vlajkovou lodí“ regulace bychom měli shledat v USA či Kanadě, neboť „za kolébku lobbingu bývají považovány USA“ (Vymětal 2010: 87).

Na začátek je nutné říci, že úprava lobbingu prošla v USA dlouhým a celkem těžkým vývojem. Od prvních návrhů přijatých v roce 1946 až po doplňující normy roku 1995[5]. Proč tedy nevyužít zkušenost země, která má s lobbingem nejvíce zkušeností? Pokud bychom nevyužili onu úpravu, mohlo by se stát, že podobným dlouhým vývojem projde i naše regulace. Nelze se ovšem domnívat, že akceptací regulace z USA se vyhneme postupným úpravám a „dolaďování“ pro ČR. Hlavní přínos lze spatřit ve zřízení registru lobbistů a výhod z něho plynoucích (přístup do legislativních a exekutivních prostor ve státě, lepší přístup k informacím apod.). Z registru lobbistů můžeme poté poměrně snadno vyčíst kdo za co či koho lobbuje, jaká je výše odměny apod. Aby byl však registr zcela funkční je nutné vytvořit i instituci, která bude dohlížet na zřízená pravidla. Jak však zajistit, že kontrolní úřad bude nestranný a důsledně vymáhat nastavené regulační principy? Vzhledem k tomu, že registr lobbistů by měl být v elektronické[6] formě, mohou se další kontrolní úrovně zhostit média[7].  Nastolený systém ve Spojených státech amerických „výrazně omezil prostor pro neférové ovlivňování („neetický lobbing“) veřejných činitelů pomocí hrazení nákladů na cestování, pořádání konferencí, poskytování nejrůznějších pozorností a výhod“ (Vymětal 2010: 95)

2.2      Kanadská inspirace

Kanadská regulační norma je mnohem mladšího charakteru, než-li ve Spojených státech amerických. Na druhou stranu je to právě tato regulace, která se inspirovala v USA a v současné době jasně vytyčuje pravidla hry pro lobbing. Kanadský zákon o lobbingu je velmi ukázkový důkaz, proč by se ČR měla ubírat právě tímto směrem, díky kterému přejme základ regulace lobbingu a následně jej doplní o dílčí nastavení. Právě takto to udělala i Kanada. Kromě čisté zákonné normy je součástí regulace i „Profesní kodex lobbisty“, kterým se každý zainteresovaný a zaregistrovaný lobbista zaváže k etickému výkonu profese. „Kodex stojí na principech integrity a poctivosti, otevřenosti, profesionalitě a pravidlech transparentnosti, diskrétnosti a definici konfliktu zájmů“ (Vymětal 2010: 98).

Kodex lobbisty se dá označit za jednu z možných dílčích nastavení celého systému. V Kanadě má toto nastavení velmi pozitivní efekt. Lobbisté musí například uvádět poměrně detailní informace týkající se lobbování v centrální registru. Dále je nutné předkládat jakési měsíční „reporty“ o své činnosti. V celkové podstatě je kanadská regulace jedna z nejpřísnějších na celém světě. „Zákon, který pojímá lobbistický kontakt velice široce (nikoli pouze ve vztahu k členům parlamentu), se převážně zaměřuje na nastavení podmínek vstupu do profese a fázi registrace spíše než na kontrolu lobbistický aktivit“ (Vymětal 2010: 96)

2.3      Výstup pro ČR

Z výše analyzovaných návrhů regulace lobbingu lze konstatovat, že by se měla ČR ubírat směrem zákonné regulace lobbingu namísto vytváření samoregulačních mechanismů. V prvé řadě bychom měli načerpat inspiraci ve výše uvedených státech s ohledem na jejich aplikovatelnost pro ČR. Tedy vytvoření zákonné regulace (podobné v USA), která nastaví jasná pravidla hry, kontrolní instituce, definice lobbingu a co je za lobbování považováno včetně sankcí za porušení celého zákona. Další důležitým dílem je aplikovatelnost regulace nejen na zákonodárné prostředí, ale na všechny úrovně rozhodování (tedy podobná úprava fungující v Kanadě). Za třetí bychom jistě měli vytvořit jistý „Etický kodex lobbisty“, který bude jasně doplňovat celou vzniklou právní normu. „Lobbování je legitimním nástrojem zprostředkování zájmů mezi občany a státem. Proto je důležité zdůraznit, že právní norma nemá za cíl ztížit činnost lobbistů, ba naopak“ (Sejkora 2009: 51).

Závěr

Na závěr celé práce je dobré shrnout, že výše uvedené návrhy mají pouze ilustrativní charakter, jež má poskytnout jasnou cestu pro regulaci lobbingu, kterou by se měla ČR ubírat. Je správné se ale domnívat, že i tato cesta bude podrobena kritickému hodnocení z různých stran. Konečným cílem však musí být akceptování této konstruktivní kritiky, neboť jedině tak se dá vytvořit kvalitní regulace, která nebude v dalších letech podrobována diametrálně odlišným novelám, ale pouze dílčím úpravám vedoucím ke komplexnímu řešení.

Autor se ve své práce jednoznačně přiklání k regulačnímu principu úpravy lobbingu po vzoru USA a Kanady. Neregulační (neboli anglický) přístup by byl v české společnosti velmi vágně formulovaný a těžko vymahatelný. Uvědomme si, že Velká Británie je poměrně zvyklá na kodexy a nepsaná pravidla fungování (viz „common law“, které je akceptováno i v dnešní době) na rozdíl od ČR. Ta potřebuje jasně definovaná pravidla uspořádání (neboť lidově napsáno: „co není psáno, není dáno“). „Ubírat se proto cestou dobrovolných kodexů či opatření, která v případě nesplnění nemají právní nástroj postihu, není krok správným směrem“ (Sejkora 2009: 51).

Prameny a literaturaI

Internetové zdroje

ČT24.cz. 2008. „Firma Sodexho si zaplatila, aby stravenky zůstaly zvýhodněné i v Topolánkově reformě.“ Dostupné na: https://www.ct24.cz/domaci/2994-firma-sodexho-si-zaplatila-aby-stravenky-zustaly-zvyhodnene-i-v-topolankove-reforme/ (21. 12. 2010).

ČT24.cz. 2009. „Reportéři ČT: Podivné lobby za stravenky rok poté.“ Dostupné na: https://www.ct24.cz/domaci/46551-reporteri-ct-podivne-lobby-za-stravenky-rok-pote/ (21. 12. 2010).

Čechová, Radana. 1999. Lobbing ano, či ne? Strategie. č. 7. Dostupné na: https://www.strategie.cz/scripts/detail.php?id=953 (21. 12. 2010).

Pecháček, Štěpán, Kolář, Petr a Chlad, Libor. 2007. Úprava činnosti lobbistů ve vybraných státech. Studie č. 1.181. Parlamentní institut. Dostupné na: https://www.psp.cz/kps/pi/PRACE/pi-1-181.pdf (21. 12. 2010).

Stará, Sylvie. 2007. Lobbing nebo korupce? Rozdíl je podstatný! iDNES.cz. Dostupné na: https://podnikani.idnes.cz/lobbing-nebo-korupce-rozdil-je-podstatny-fpo-/firmy_rady.asp?c=A070819_135816_firmy_rady_vra (21. 12. 2010).

Šebek, J. Jiří. 2005. Průvodce účinným lobbováním v ČR. Factum Invenio. Dostupné na. https://www.factum.cz/download191?PHPSESSID=699e8438e74912fa0d8703dac78c15d2 (7. 3. 2009).

Transparency International – Česká republika. https://www.transparency.cz

Literatura

Brokl, Lubomír, Kroupa, Aleš a Mansfeldová, Zdeňka. 1997. Reprezentace zájmů v politickém systému České republiky. Praha: SLON.

Hodges, Megan a Wood, Geoffrey. 1998. Aby váš hlas byl vyslyšen. Praha: Informační centrum nadací a jiných neziskových organizací.

Chmelík, Jan et al. 2003. Pozornost, úplatek a korupce. Praha: Linde.

IPEK. 2005. Lobbyismus versus korupce I. Praha: Institut pro kulturu a demokracii.

IPEK. 2005. Lobbyismus versus korupce II. Praha: Institut pro kulturu a demokracii.

Müller, Karel, Laboutková, Šárka a Vymětal, Petr. 2010. Lobbing v moderních demokraciích. Praha: Grada.

Roudný, Radim, Zilvar, Josef a Rýznar, Ladislav et al. 2001. Korupce. Boj proti korupci ve veřejné správě. Praha: Univerzita Pardubice.

Sejkora, Michal. 2009. Analýza politické korupce v legislativním procesu České republiky. Hradec Králové: Univerzita Hradec Králové, Filozofická fakulta, Katedra politologie. Bakalářská práce.

Šedivý, Michal. 2007. Lobbing a jeho podoby v ČR. Brno: Masarykova univerzita v Brně, Fakulta sociálních studií, Katedra politologie. Diplomová práce.

Transparency International – Česká republika. 2008. Korupce a proti korupční politika ve veřejné správě. Praha: Transparency International – Česká republika.

Transparency International – Česká republika. 2006. Transparentní procesy v politickém rozhodování. Praha: Transparency International – Česká republika.