Fenomén lobbingu v ČR a jeho regulace
02.01.2011 18:38Bc. Markéta Hejzlarová
Politologie - latinskoamerická studia
Úvod
Během tranzice od komunistického režimu byl v České republice vytvořen nový politický rámec, ve kterém došlo ke vzniku a expanzi politického pluralismu. Politický pluralismus umožnil erupci zájmových skupin, prostřednictvím nichž dochází ke střetu zájmů. Sociální konflikty jsou podmínkou otevřené a svobodné společnosti a jejich akceptování představuje nedílnou součást liberální demokracie. Pozornost bude zaměřena na vymezení pojmu lobbing, což bude odrazovým můstkem pro další analýzu. Jasné vymezení konceptu usnadní porozumění tomu, co lobbing je, jaké riziko představuje a jak je možné se tomuto riziku vyhnout. Práce se bude zabývat také tím, kde k lobbingu dochází a jak je možné zprůhlednit politický proces. Pozornost bude rovněž věnována legislativě týkající se lobbingu.
Pojem lobbismus vyznívá v české společnosti poněkud pejorativně a převládá zde názor, že se jedná o něco nelegitimního. Toto negativní pojetí lobbování ze strany společnosti paradoxně přispívá k šíření netransparentního klientelismu a korupce. Lobbing se tak stává hrou s nulovým součtem, při níž hráči nestanovují jasná pravidla, protože si to nepřejí. Konflikty jsou vidět vždy, bývají často zveličovány médii či samotnými aktéry. Konsensus a dohody jsou naproti tomu interními záležitostmi, které se příliš nedostávají na světlo veřejnosti. Korupce podle Transparency International (TIC 2010) podkopává legitimitu a funkčnost státu. Lobbing by ji měl naopak utužovat. Zákon o regulaci lobbingu je nutný, protože je to problematika tak široká, že vyžaduje vlastní legislativu. Nerozvinutá a vágní legislativa je v ČR jedním z hlavních problémů nejen v oblasti lobbingu.
1 TEORMINOLOGICKÉ ZAKOTVENÍ POJMU
V České republice nepanuje shoda o tom, co je a co už není lobbing. Bez dostatečně jasného vymezení tohoto pojmu není ale možná diskuze o jeho regulaci. Pojem lobbing pochází z angličtiny a má pět základních významů: vstupní hala, veřejný prostor poblíž hlavního jednacího sálu zákonodárců, skupina osob ovlivňující zákonodárce nebo jiné veřejné činitele ve specifické záležitosti, snaha ovlivnit veřejné činitele za účelem vyjádření souhlasu nebo nesouhlasu s konkrétním opatřením nebo návrhem, snaha ovlivnit úředníka tak, aby jednal určitým způsobem. Dnes je lobbing obecným pojmem užívaným k označení ovlivňování veřejných činitelů. Dále lobbing může znamenat přesvědčování, obhajobu, reprezentaci zájmů a komunikaci. V pojetí lobbingu jako komunikace by nemělo docházet k jeho nahlížení jako na jednosměrný tok informací od lobbisty k veřejnému činiteli, ačkoliv tento typ komunikace převládá. Při komunikaci dochází k obousměrné výměně informací (Müller, Laboutková, Vymětal 2010: 19 – 20).
Lobbing může sloužit jako nástroj vyjasňování si pozic, ale také k předcházení potenciálních konfliktů a k řešení aktuálních problémů. Dále má zprostředkovatelskou funkci a zprostředkovává myšlenky, názory a zdroje (Müller, Laboutková, Vymětal 2010: 20 – 21). Lobbista je ve zprostředkovatelském pojetí chápán jako osoba najatá zájmovou skupinou pro snazší ovlivňování veřejné politiky žádoucím směrem. Ve prospěch této skupiny lobbista vykonává a) přímo kontaktuje veřejné úředníky, b) monitoruje politické a vládní aktivity, c) radí v oblasti politické taktiky a strategie, d) rozvíjí a připravuje lobbistické snahy dané skupiny (Müller, Laboutková, Vymětal 2010: 21).
1.1 Definice lobbingu
Lobbování představuje pokus ovlivnit veřejné činitele tak, aby zvolili způsob rozhodování, který vyhovuje lobbistovi nebo jeho klientovi (Griffith 2008: 1).
Lobbistické aktivity jsou lobbistické kontakty včetně přípravy a plánování aktivit, výzkum a ostatní přípravné práce. Za lobbistický kontakt je považována jakákoliv ústní nebo písemná komunikace s úředníky exekutivní nebo legislativní složky, konaný ve prospěch svých klientů za úplatu (Lobbying disclosure Act 1995: Sec 3).
Základní součástí lobbingu je průzkum a analýza legislativy nebo dalších regulatorních návrhů, monitorování a zprávy o vývoji, účast na sněmovních výborech, spolupráce v koalicích se stejným zájmem, vzdělávání vládních úředníků. Komunikace s politickými činiteli tvoří pouze malou část lobbingu (American League of Lobbyist, What is Lobbying? 2009).
K obecnému vymezení lobbingu nabízí definici Kalninš (2005: 17): lobbing je legitimní, legální a uznaná interakce soukromých osob se státními orgány a orgány místní správy/samosprávy s cílem dosáhnout toho, aby byla nebo nebyla přijata některá rozhodnutí či ne/byly realizovány některé aktivity tak, jak si žádají třetí osoby (klienti). Lobbování nezahrnuje aktivity soukromých osob, které jsou součástí administrativních nebo právních procedur. Nezahrnuje také aktivity, které se odehrávají výlučně na otevřené veřejné scéně a mohly by být jakýmkoliv způsobem považovány za korupční jednání.
2 REGULACE LOBBINGU
Regulace lobbingu by měla řešit tři nejdůležitější body: a) definice lobbingu a lobbisty, b) vymezení mechanismů posilující transparentnost lobbingu a zajištění vyšší odpovědnosti veřejných činitelů, c) zajištění vymahatelnosti pravidel.
Lobbing je možné regulovat pomocí zákona nebo samoregulací. Legislativní úpravy však nejsou stejně účinné v otázce síly a efektivity. Samoregulace probíhá v rámci profesionálních lobbistů nebo pomocí přijetí pravidel, tzv. etických kodexů, společenského jednání veřejných činitelů (Müller, Laboutková, Vymětal 2010: 53 – 55). Stejně tak registrace lobbistů je dvojího typu – povinná a nepovinná.
Při legislativní regulaci je také nutná jasná právní formulace toho, kdo je považován za veřejného činitele (zda pouze politik na celonárodní úrovni či politici i na lokálních úrovních nebo dokonce představitelé státní byrokracie, asistenti, konzultanti a poradci), kdo za lobbistu. Existují totiž dvě různé tradice k chápání a vymezování lobbingu. Štěpící linie klasicky prochází mezi severoamerickým typem a evropským kontinentálním. V severoamerické tradici je lobbista klasifikován na základě finančního vztahu ke svému zaměstnavateli (klientovi). Lobbista je v tomto pojetí tedy osoba, která za finanční odměnu prezentuje zájmy a názory třetí osoby před veřejnými představiteli. Druhé pojetí je poněkud vágní a lobbistu nijak specificky nedefinuje. Tento fakt vychází z historického kontextu, kdy např. tripartita (sociální skupiny) v Rakousku, které se podílejí na konzultování některých problémů, nejsou považovány za lobbing. Problém s definicí lobbisty v evropském přístupu pak často vede k používání tohoto pojmu v pejorativním smyslu. Každý lobbista navíc operuje jinak s různorodou sadou nástrojů, tudíž není možné pojem lobbista příliš generalizovat, ale naopak je zde nutná jeho diverzifikace (Müller, Laboutková, Vymětal 2010: 56 – 59).
V současnosti existují tři typy lobbistů: a) lobbisté konzultanti (profesionální lobbisté vykonávající lobbing pro své klienty), b) podnikoví lobbisté (zaměstnanci velkých firem, a změřených na odlišné komerční aktivity. Jejich úkolem je mj. komunikace s veřejnými činiteli a případné lobbování), c) lobbisté obhájci (zaměstnanci neziskových organizací. Evropský parlament považuje za lobbistu každého, kdo si zažádá o průkaz, který opravňuje jeho držitele k pohybu v parlamentu. Podmínkou získání průkazu je zároveň přihlášení se k etickému kodexu (Müller, Laboutková, Vymětal 2010: 59 – 61).
Dále je nutné vymezit prostor, kde k lobbingu dochází, jelikož tento fenomén expanduje z prostředí parlamentů i do vládních, úředních a samosprávných budov či do virtuálních prostorů masmédií (Müller, Laboutková, Vymětal 2010: 56).
V souvislosti s právním ukotvením lobbingu se objevuje několik kontroverzních témat, např. nahlížet na lobbing jako na podnikatelskou činnost, na kterou by se měl vztahovat živnostenský list či nikoliv? Jaké informace by měli lobbisté o svých aktivitách vykazovat a jakým způsobem by tyto aktivity měly být zveřejňovány? Měly by se zveřejňovat i příjmy a náklady spojené s lobbingem? Jaké informace by měl obsahovat registr lobbistů? Jaká instituce by měla registr zřizovat, spravovat a aktualizovat? Kdo by měl vykonávat monitoring a prověřování lobbistických aktivit? Jak zajistit efektivní a funkční vymahatelnost pravidel? Jakými sankcemi postihnout porušení pravidel (peněžní pokuty, zabavení licence na výkon lobbistické činnosti či odnětí svobody (Müller, Laboutková, Vymětal 2010:
66 – 71)?
2.1 Legislativní regulace lobbingu
Právní regulace lobbingu má více dimenzí. Je proto nutné se koncentrovat na více odvětví spojených s lobbingem, např. na legislativu týkající se financování politických stran, střet zájmů, jednacích řádů veřejných institucí apod. Efektivita právní regulace je závislá na kompatibilitě s konkrétní právní a politickou kulturou. Hlavním důvodem pro právní regulaci je zvýšení míry transparentnosti politických procesů a odpovědnosti (Mülller, Laboutková, Vymětal 2010: 74 – 77).
Každá právní úprava by měla obsahovat co nejpřesněji vymezené pojmy, její formulace by měla být jasná a jednoduchá a neměla by klást příliš vysoké nároky na regulované aktéry. Podle podmínek kladených na zveřejňování údajů lze rozlišit tři typy „přísnosti“ regulace: a) málo regulované systémy (registrace lobbistů a respektování etického kodexu - Austrálie), b) středně regulované systémy (zveřejňování jmen lobbistů a jejich klientů - Kanada), c) vysoce regulované systémy (zveřejňování příjmů získaných ve spojitosti s lobbingem - USA). Společně s mírou regulace stoupá i specifičnost a detailnější vypracování legislativy zahrnující lobbing v oblasti definice lobbingu, adresátů lobbingu, pravidel registrace, přiznávání nákladů a výdajů, elektronického vyplňování, veřejné přístupnosti, vynutitelnosti a opatření zákazu činnosti (Chari, Murphy 2006: 64 – 67; Chari, Murphy, Hogan 2007: 428). Legislativa by tedy měla obsahovat definici lobbisty a lobbingu v kontextu země, ve které má mít platnost a účinnost, vymezení toho, co v daném kontextu lobbista a lobbismus již není, mechanismus zveřejňování informací – lobbisty, jejich klienty nebo veřejnými činiteli, povinnost publikovat přesné a aktualizované informace v registru i ve výkazech, návaznost na jiné právní normy a jejich soulad, účinné sankce a vymahatelnost naplňování zákona (OECD 2008: 21 – 30).
3 REGULACE LOBBINGU V ČR
V České republice chybí právní vymezení pojmů lobbing a lobbista a absentují zde také pravidla legislativního procesu. V závěrečných fázích schvalovacích procesů tak dochází k právním kolizím ve smyslu neslučitelnosti nově přijatých zákonů s ostatními. Lobbisty lze stíhat za jejich jednání pouze na základě porušení jiných zákonů z důvodů absence příslušné legislativy. Lobbing jako činnost není však nikde zakázána a může ji tedy vykonávat každý.
V ČR se již uskutečnilo několik pokusů o regulaci lobbistické činnosti, avšak všechny dříve nebo později ztroskotaly na špatné organizaci, nedostačující právní formulaci, zdlouhavosti legislativního procesu či neochotě veřejných činitelů situaci měnit. Z těchto pokusů si uveďme např. snahu Institutu pro ekonomickou a politickou kulturu se snažil prosadit téma regulace lobbingu do agendy parlamentu v roce 2004. Tento pokus skončil fiaskem (IPEK 2004). Na přelomu let 2004 a 2005 předseda sněmovny Lubomír Zaorálek z řad ČSSD předložil návrh dobrovolného Etického kodexu podle britského vzoru, který měl vést k posílení důvěryhodnosti poslanců. Soustředil se na lobbované a aktivity lobbistů měly být regulovány nepřímo. Kodex měl vést ke zřízení registru lobbistů a poslancům nařizoval do 30 dnů oznamovat veškeré dary, příjmy nebo výhody, které v souvislosti s výkonem mandátu získali oni nebo osoba jim blízká. Kodex zůstal bez odezvy poslanců (Müller, Laboutková, Vymětal 2010: 122 – 123).
Regulaci lobbingu také slibovala Topolánkova vláda v roce 2007. K naplnění těchto slibů ovšem nedošlo a zůstalo jen u programového prohlášení vlády (Programové prohlášení vlády 2007: 12). Další pokus se uskutečnil v polovině roku 2009, kdy sociálnědemokratičtí poslanci Bohuslav Sobotka a Jeroným Tejc předložili paragrafové znění zákona o lobbingu (Návrh zákona o lobbingu 2009a). Tento zákon měl zavést lobbing jako podnikatelskou živnost a ukládal veřejným činitelům povinnost zveřejňovat kontakty s lobbisty. Registr lobbistů měl být veden Ministerstvem vnitra a mělo docházet ke zveřejňování schůzek veřejných činitelů s lobbisty. Vláda vydala k zákonu nesouhlasené stanovisko a návrh byl ve sněmovně zamítnut již v prvním čtení (Vláda 2009).
V polovině prosince byl předložen přepracovaný návrh, který podpořili i zástupci Strany zelených a KSČM (Návrh zákona o lobbingu 2009b). Nový návrh eliminoval některé nedostatky – lobbing se měl stát volnou živností, která neklade žádné specifické nároky na výkon této profese. Rozšířil se okruh činností, které jsou považovány za lobbismus a také o kontakty s exekutivou a samosprávou (§2, odst. 2). Návrh zákona také uvádí výjimky, kdy se již nejedná o lobbing (§ 2, odst. 3). Za lobbistu je považována osoba, která vykonává soustavně lobbing a během kalendářního čtvrtletí uskutečnila více než tři lobbistické kontakty (§ 2, odst. 5). Lobbista musí oznámit lobbovanému, že jde o lobbistických kontakt, zveřejnit jméno svého klienta (§ 3), registrovat se do registru lobbistů vedeném Ministerstvem vnitra ČR. Při registraci uvede lobbista základní informace o své osobě, jména osob, se kterými je v pracovněprávním vztahu a členství v organizacích lobbistů (§ 4, odst. 2 a 3). Dobrovolně může uvést doplňující informace, jako je oblast zájmů nebo úřady, které hodlá v rámci lobbingu oslovit. Registrovaní lobbisté pak mají právo na vstup do obou komor parlamentu, krajských, městských a obecních zastupitelstev (§ 5, odst. 1). Další povinností lobbistů je pravidelné předkládání zpráv o své činnosti maximálně do konce čtvrtletí, které by měly obsahovat sdělení o termínu a způsobu ukončení kontaktu, orgánu, ve kterém působí lobbovaný funkcionář, jméno a příjmení lobbovaného, návrh dokumentu, kterého se lobbing týkal, seznam klientů, v jejichž prospěch lobbing probíhal (§5, odst. 4). Zákon nevyžaduje zveřejňování příjmů ani nákladů. Kontakty s poslanci nebo senátory se předkládají Imunitnímu a mandátovému výboru sněmovny, ostatní kontakty Ministerstvu vnitra ČR. Zde by mohl nastat problém se správným určením toho, komu jaký kontakt předkládat.
V návrhu jsou vyjmenovány i povinnosti pro veřejné činitele, kteří nesmí s lobbistou být v pracovně právním vztahu (§ 6, odst. 1). Dále musí do patnácti dní od skončení čtvrtletí podávat Imunitnímu a mandátovému výboru sněmovny či ministerstvu seznam plánovaných schůzek s lobbisty na další čtvrtletí. Je povinen uvést i jméno lobbisty a jeho klienta, čas a místo schůzky a uvést dokument, kterého se schůzka týkala (§ 6, odst. 2 a 3). V případě porušení zákona je lobbistovi uložena pokuta ve výši 1 milionu korun či zákaz činnosti po dobu pěti let.
I přes některé inovace má zákon stále několik slabin. Za prvé se jedná o vedení registru lobbistů u Ministerstva vnitra, jakožto zástupce exekutivy. Je také nejisté, zda poskytování výkazů o činnosti lobbistů a veřejných funkcionářů nebude zbytečnou administrativní zátěží. Dalším problémem je právní vymezení pojmu lobbisty, které se vztahuje pouze na osobu provozující volnou živnost, nikoliv na zástupce firem či neziskových organizací.
V regulaci lobbingu se snažily přispět i tzv. public affairs agentury, které chtěly vytvořit jakousi zastřešující organizaci pro všechny lobbingové agentury, které by pod touto asociací závazně přijali etický kodex. Ani tyto snahy o nelegislativní regulaci nebyly naplněny (Müller, Laboutková, Vymětal 2010: 125 – 126). V současnosti působí několik mezinárodních a lokálních public affairs agentur, mj. Fleishman-Hillard, Grayling Mmd, Interel, Weber Shandwick (mezinárodní) nebo BXL consulting, EMC Cohn & Wolfe, Euroffice Praha-Brusel, Knight & Svoboda, PAN Solutions (lokální).
Závěr
V České republice se na lobbing, stejně jako na většinu aktivit spojených s politikou a prosazováním zájmů, pohlíží značně skepticky a bývá skloňován spíše v pejorativním slova smyslu. Je to částečně dáno českou společností, politickou kulturou, která je stále ještě poznamenaná 40 lety předchozího režimu. Negativní pojetí lobbingu je ale také výsledkem toho, že není žádným způsobem regulována a aktéři tak mají tendence si utvářet vlastní pravidla hry.
Návrhy na regulaci lobbingu vychází z řad sociální demokracie, proto bude asi zapotřebí počkat do dalších voleb či na pár skandálních odhalení typu Pavel Drobil. S politováním musím konstatovat, že ačkoliv se spíše ztotožňuji s ideologií pravicových stran, jsou tyto strany či někteří jejich členové zkorumpovaní skrz na skrz a ačkoliv ve svých programových prohlášení hlásají boj s korupcí, provádí spíše boj na straně korupce. Jedním ze způsobů tohoto boje je i neochota předložit návrh na regulaci lobbingu a věnovat této oblasti větší úsilí. Místo toho leží ve sněmovně návrhy nesmyslných zákonů a podstatné věci zůstanou nejspíše netknuty až do dalšího volebního období. Je velice snadné právně napadnout určitý návrh zákona, ale snažit se ho upravit do té podoby, aby mohl být přijat, to už se tady nikomu nechce.
Domnívám se, že regulace lobbingu je významným absentujícím článkem českého právního řádu. Přepracovaný návrh zákona o regulaci lobbingu z roku 2009 sice není dokonalý, ale je to jakýsi první krok k odstranění tohoto nedostatku. Sofistikovaný a efektivní právní předpis je nesnadný úkol pro kolektiv právníků. Podle mého mínění by se zákon měl jednak podrobně definovat to, co je lobbismus a zároveň uvést případy, kdy se již o lobbing nejedná. Také by zde měl být taxativní výčet veřejných činitelů, jakožto adresátů lobbingu. Pozornost by měla být zaměřena zejména na kontrolu činnosti lobbistických a public affairs agentur spíše než na lobbování jednotlivců hájících svá občanská práva a zájmy. Upravený návrh zákona 2009 se vztahuje na všechny občany, čili i na ty, kteří se snaží manipulovat s veřejnými záležitostmi prostřednictvím vlastních občanských aktivit, bez nároku na zisk či profit. Občané nevědomí této regulace mohou být sankciování až do výše 1 mil. Kč či zákazem činnosti až na dobu 5 let. Pokuta ve výši 1 mil. Kč může být pro obyčejného občana značně destruktivní. Podobně zákaz činnosti na 5 let je v případě provádění občanských aktivit absurdní a možná i protiústavní. Tuto situaci by mohlo řešit vydávání lobbistických průkazů, jako v případě Evropského parlamentu.
Dále jsem toho názoru, že svěření správy registru lobbistů a vedení informací o činnosti veřejných funkcionářů by mělo být svěřeno instituci, která není předmětem zájmu lobbistů. Silové Ministerstvo vnitra tedy není optimálním řešením a navíc je součástí exekutivy, která by tímto převládla nad legislativou. Ideálně by tuto úlohu plnil např. Národní kontrolní úřad v kombinaci s nevládní neziskovou organizací typu Transparency International či potencionální zastřešující lobbistická asociace. Co se týče registru samotného, ten by měl dle kanadského modelu obsahovat základní údaje o lobbistovi, především pak jeho jméno, jméno jeho klienta, oblast zájmů, jméno veřejného činitele a orgán, ve kterém působí.
Regulace lobbingu by měla obecně vést k lepšímu vymezení a definici pojmu lobbismus, k větší transparentnosti lobbistických aktivit, měla by napomoci k šíření informací a plnit roli „hlídacího psa“, který by lobbing bránil před korupčními praktikami. Pravidla by měla být dána jasně a jejich vymáhání musí být efektivní.
Použitá literatura a prameny
Literatura
Müller, K., Laboutková, Š., Vymětal, P. 2010. „Lobbing v moderních demokraciích.“ Praha: Grada Publishing a.s.
Griffith, G. 2008. „The Regulation of Lobbying.“ NSW Parliamentary Library Research Service, Briefing paper 42 č. 5. Dostupné na: https://www.parliament.nsw.gov.au/prod/parlment/publications.nsf/key/TheRegulationofLobbying/$File/The+regulation+of+lobbying+No+5-2008+and+index.pdf (28. 12. 2010)
Chari, R.; Murphy, G. 2006. „Examining and Assessing the Regulation of Lobbyists in Canada, the USA, the EU institutions and Germany: A Report for the Department of Environment,Heritage and Local Government and Trinity College.“ Dostupné na: https://www.environ.ie/en/Publications/LocalGovernment/Administration/FileDownLoad,14572,en.pdf (30. 12. 2010)
Chari, R., Murphy, G., Hogan, J. 2007. „Regulating Lobbyists: A Comparative Analyses of the United States, Canada, Germany and the European Union.“ The Political Quarterly, roč. 78, č. 3.
IPEK. 2004. „Lobbyismus versus korupce I.“ Praha: Institut pro politickou a ekonomickou kulturu. Dostupné na: https://www.ipek.cz/soubory/01_KOMPLET.html (30. 12. 2010)
Kalninš, V. 2005. Parliamentary Lobbying between Civil Rights and Corruption: An insight into lobbing practices in Latvia and recommendations for the Saeima. Latvian Institute of International Affairs, Centre for Public Policy, b. m. PROVIDIUS. Dostupné na: www.politika.lv/index.php?f=249 (29. 12. 2010)
Lobbying Disclosure Act Guidance. 2009. Office of the Clerk, U. S. House of Representatives. Dostupné na: https://lobbyingdisclosure.house.gov/ldaguidance.pdf (28. 12. 2010)
Dokumenty
Návrh zákona o lobbingu. 2009. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky. Sněmovní tisk 832/0, 2009a. Dostupné na: https://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=54651
Návrh zákona o lobbingu. 2009. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky. 994/0, 2009b. Dostupné na: https://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=60167
OECD. 2008. „Lobbyists, Government and Public Trust: Building a legislative framework for enhancing transparency and acountability in lobbing.“ Paris: Organisation for Economic Co-operation and Developemnet. Dostupné na: https://www.oecd.org/dataoecd/5/41/41074615.pdf (30. 12. 2010).
Programové prohlášení vlády. 2007. Praha: Úřad vlády. Dostupné na: https://www.vlada.cz/assets/clenove-vlady/historie-minulych-vlad/prehled-vlad-cr/1993-2007-cr/mirek-topolanek-2/Programove-prohlaseni-vlady_1.pdf (30. 12. 2010)
Internetové zdroje
Americká liga lobbistů (American League of Lobbyists)
Transparency International ČR
https://www.transparency.cz/index.php?lan=cz&id=3017
Vláda ČR
———
Zpět